Газета
 26 марта 2007, 00:00   778

Неуставные отношения

Неуставные отношения
Устав Пермского края должен быть принят 19 апреля. Однако при видимом единстве требований к документу со стороны властей и общественности впечатления от текста у участников процесса в корне разнятся.
Автор: Кирилл Перов
Устав Пермского края должен быть принят 19 апреля. Однако при видимом единстве требований к документу со стороны властей и общественности впечатления от текста у участников процесса в корне разнятся.

Вокруг принятия Устава Пермского края не утихают споры — многие политики и активисты общественных организаций не довольны концепцией документа, его текстом и сроками рассмотрения. В рамках общественного обсуждения, которое проводилось 13 марта в Перми, а на следующий день в Кудымкаре, были высказаны многочисленные предложения и замечания.
Правозащитники и представители общественных организаций говорят о необходимости создания документа, имеющего стратегическое звучание и ориентированного на перспективу. Депутаты выражают опасения, что подвести могут сравнительно небольшие сроки принятия документа. Чиновники обвиняют законодателей в незнании регламента.
 
Исходя из общих позиций. По словам  председателя правового департамента администрации губернатора края Любови Калашниковой, главная задача, стоявшая перед разработчиками, состояла в необходимости создания устава с чистого листа как нового субъекта Федерации. «Подчеркиваю, что это не совокупность двух действующих уставов — Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа — а абсолютно новый документ», — говорит Любовь Калашникова.
При создании устава его авторы вынуждены учитывать требования  общегосударственных законов. В федеральном законодательстве, как говорят эксперты «bc»,  четко разграничены полномочия центральных органов власти и регионов, существует Закон № 184,  определяющий нормы, необходимые для подобных документов. Есть положения административной реформы, которая по-новому подходит к управленческому процессу. Основные положения этой реформы должны быть учтены при работе над законопроектом. По-новому законодательство РФ оценивает   взаимоотношения государства и гражданского общества.
В полномочиях субъекта Федерации — реализация государственной политики. «У Пермского края не может быть какой-то особенной политики, отличной от общегосударственной, — говорит Любовь Калашникова. —  Этот фактор тоже необходимо учитывать при создании устава».
На слушания 13 марта устав был вынесен с поправками губернатора от 19 февраля. На сегодня законопроект представляет собой фактически документ, который соответствует концепции, принятой в прошлом году двумя ЗС объединяющихся субъектов Федерации: КПАО и Пермской области. Представители администрации и общественных организаций, депутаты ЗС внесли ряд предложений, благодаря которым изменена преамбула устава, где на первое место поставлен человек, его права и интересы. Остальное — экономика, власть и стратегические планы развития — разместилось ниже.
Однако активисты общественных организаций продолжают говорить о проблемах, связанных с недостаточной социальной ориентированностью проекта и ориентацией документа не на стратегические, а на тактические цели.
По словам  Игоря Аверкиева, председателя Гражданской палаты, «мы первый регион, который объединился, мы первый субъект Федерации, серьезно меняющий устав. При создании новых уставов другие территории будут изучать наш, ведь он первый, принятый с 90-х годов. Мы сегодня можем заложить в устав нечто такое, что для нас уже актуально, а многие пока на это внимания не обращают».
 
Ложка дегтя. Правозащитник уверен, что в данном виде документ еще очень сырой: «Устав сегодня — это прежде всего политический документ, а рациональной юридической основы под его текстом нет. Устав — закон, продвигающий определенные воззрения и внутри края, и для страны в целом, способный коренным образом изменить отношения между государством и обществом. Успешно работать документ будет лишь при понимании этих основ при написании текста. Этот документ — прежде всего символ, который нужно сделать дееспособным. Еще одно требование к документу при подходе к нему с позиций политического текста — бесконечный срок действия. Как Конституция страны, в которой  не может быть ничего сиюминутного. Не может быть каких-то политических интересов власти, текущих представлений о стратегии, а тем более, о тактике. Необходимо удержать себя от того, что сейчас крайне важно, а через пять лет об этом никто и не вспомнит. К уставу нужно подойти как к документу, способному очень сильно продвинуть регион в стране и мире».
Мало того, Игорь Аверкиев уверен, что, несмотря на уверения чиновников об изменении характера нынешнего текста устава и превращении его в документ, направленный на человека, поправки, предложенные правозащитниками, практически не учтены: «В первом чтении принят практически без поправок тот  проект устава, который был в начале января передан в Законодательное собрание. И сейчас формально обсуждается  старый вариант устава. Будут ли приняты даже те поправки, которые мы согласовали с авторами, то есть с администрацией, неизвестно. Все сейчас зависит от воли депутатов. Наши поправки по своему статусу остались прежними».
Причем, как подчеркнул председатель пермской Гражданской палаты, «поправки, которые касаются прав человека, участия населения в управлении краем, исполнительная власть приняла к рассмотрению, и они, надеюсь, будут приняты. А во всем, что касается стратегии и принципов развития края, есть разногласия. Уверен, что в данном документе не воплощены стратегические планы развития региона в угоду тактическим задачам. И эти моменты и предстоит рассмотреть депутатам и принять ту или иную сторону или заявить о своей позиции».
Со словами правозащитника об отсутствии поправок, предложенных еще в январе 2007 года (см. «Уставом единым», «bc» № 3 (120) от 29 января 2007 года), абсолютно не согласна Любовь Калашникова: «С учетом поправок губернатора от 19 февраля в тексте документа появилась глава вторая, которая называется «Права и свободы человека и гражданина». Она содержит в себе основные положения действий органов государственной власти, формулу участия граждан в управлении государством. Для жителей края предусмотрена возможность принимать участие в обсуждении документов перед тем, как они будут приняты. Среди внесенных правок закрепление в законопроекте срока полномочий губернатора — пять лет. Определен особый статус КПАО, это административно-территориальная единица с особым статусом, основы которого регулирует устав».
Председатель правового департамента администрации губернатора края уверена, что данный документ достаточно позитивно оценивают все заинтересованные лица: «Получены отзывы на устав от судейского сообщества, прокуратуры, общественных организаций. Есть результаты правовой экспертизы от ПГУ. Несмотря на  большое количество поправок, никто не говорит о том, что текст устава противоречит Конституции РФ и принимать его нельзя».
 
Пока не упал флажок. Есть еще один фактор, заставляющий депутатов и остальных разработчиков документа достаточно основательно потрудиться, — определенная ограниченность во времени. Как и создание прочих институтов нового субъекта Федерации, создание его устава имеет четко прописанные временные рамки, регламентирующие время каждого из необходимых шагов.
По словам одного из основных создателей краевой конституции, председателя комитета Законодательного собрания по государственной политике и местному самоуправлению Юрия Елохова, с процессом принятия устава все в порядке: и поправки рабочая группа рассмотрит, и депутатов с ними ознакомит: «Срок, к которому будут собраны все замечания и предложения, — 23 марта. Также, думаю, необходимо создать редакционную группу, которая подготовит к дальнейшей работе эти предложения. В действующую рабочую группу по обсуждению устава вошли 19 депутатов и 4 представителя общественных организаций, представители краевых властей. Всего в составе группы 36 человек, которые будут обсуждать каждую поправку, каждое предложение. Все будет рассмотрено хотя бы для того, чтобы потом можно было сказать, это изучалось, это нам не нужно. Позже депутаты Законодательного собрания выскажут свое мнение по тексту устава».
Однако ряд депутатов Законодательного собрания в кулуарах уже выразили определенное сомнение в том, что хлынувший вал поправок, несогласие общественности с целыми статьями документа позволят принять устав в срок.
«В силу того, что поправок много, о готовности документа к принятию пока речь не идет. — говорит Константин Окунев — Поправки самые разнообразные и не факт, что Устав будет голосоваться на апрельском пленарном заседании. Есть поправки, которые в корне меняют документ. Здесь простым редактированием не обойдешься — для создания целостного, действующего документа необходима тонкая работа над текстом,  притирка всех рациональных поправок».
Косвенно эти опасения подтвердил и Юрий Елохов, заявив: «Уже сейчас есть предложение изменить регламент Законодательного собрания и сделать три чтения при рассмотрении этого документа. Если остальные законы мы принимаем в двух чтениях, то, возможно, здесь будет три».
«Варианты рассмотрения в трех стадиях имеют право быть, — сказал «bc» лидер пермских «единороссов» Геннадий Тушнолобов. — Это предложение высказывалось и на заседании фракции «Единой России». Основной причиной такого предложения считаю большое количество поправок и нежелание делать этот документ кулуарным. Хотелось, чтобы в основу устава легло мнение общественных организаций и жителей края, которых они представляют».
«Считаю, что три чтения документа оправданы. — уверен Константин Окунев —   Третье чтение необходимо для преодоления всех шероховатостей.
Подобная возможность   должна быть регламентирована — при необходимости можно внести изменения в закон «О Законодательном Собрании Пермского края»». 
С депутатами в корне не согласна Любовь Калашникова: «Специалисты правового департамента администрации губернатора уже обсуждали этот вопрос с государственно- правовым управлением Законодательного собрания. Три слушания нужно было регламентировать ранее. Считаю, что для третьего слушания должна быть понятная процедура, это ведь не просто продление второго слушания. Три слушания должны быть прописаны регламентом: круг вопросов, которые рассматриваются в этом чтении, решения, которые принимаются, и тому подобное.
В Государственной думе, где существуют три слушания, третьим слушанием проводится ряд экспертиз: правовая, лингвистическая, техническая, исходя из их необходимости. Там не предлагают сущностные поправки, а происходит сверка отдельных статей федерального закона. Осуществляется их стыковка, чтобы не было внутреннего противоречия после того, как были внесены все поправки. У нас третье чтение подобной процедуры не предусматривает. Поэтому не просто ввести третью стадию рассмотрения.
В Законодательном собрании края лишь бюджетный процесс предусматривает три чтения. Там четко прописано — вот функционал, вот те вопросы, которые в первом чтении происходят, вот те, что во втором, и те, что в третьем.
Сейчас, когда процесс по уставу уже запущен, принимать решение о рассмотрении законопроекта в трех чтениях, на мой взгляд, незаконно».
По словам Геннадия Тушнолобова, процесс формирования перечня поправок к предложенному варианту текста устава только начался: «Оценку готовности документа можно дать уже после первого заседания рабочей группы. На сегодняшний день только формируется та система поправок и предложений, которая должна определить вид и характер документа. Окончательные выводы можно будет сделать, когда мы увидим весь комплекс предлагаемых изменений. Очень многое будет зависеть от того, насколько предложения, высказанные на слушаниях, будут адаптированы в виде поправок, насколько плотно поработают депутаты, которые имеют право законодательной инициативы, депутатские группы и фракции с общественными организациями. Членами рабочей группы на 13 марта уже подготовлено более 100 поправок. Их очень много, хотя, безусловно, поправки бывают разные: и в одно слово, и такие, которые касаются целых разделов и статей. Обычно практика рассмотрения подобных документов показывает, что предложений и поправок бывает от 500 до 1500».
 
Справка «bc»
В соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» губернатор Пермского края  внес 15 января 2007 года в Законодательное собрание в  порядке  законодательной инициативы проект Устава Пермского края.
Проект устава Пермского края был принят в первом чтении на пленарном заседании Законодательного собрания края 22 февраля 2007 года. Для подготовки документа ко второму чтению создана рабочая группа и установлен срок подачи поправок до 23 марта текущего года. В соответствии с принятым постановлением Законодательного собрания 13 марта были проведены депутатские слушания по обсуждению проекта устава Пермского края. Кроме того, 14 марта в г. Кудымкаре состоялось выездное заседание комитета по государственной политике и местному самоуправлению, где представители Законодательного собрания края, администрации губернатора края, Коми-Пермяцкого округа и общественности  рассмотрели спорные моменты проекта устава.
Поделиться:
Главные новости
Все новости компаний