Очередной законотворческий сезон только начался, и «bc» предлагает разобраться, как в нем не потеряться и на что обратить внимание в повестках «пленарок» в ближайшие полгода. Для начала несколько простых правил.
Правило №1
Значимость законопроектов легко определяется уже на входе в краевой парламент. Для этого он вовсе не должен значиться в плане законотворческой деятельности. По сути, никакого внятного планирования в этой сфере не существует как на уровне Федерации, так и региона. Если календарь Законодательного собрания еще содержит ряд из года в год повторяющихся вопросов, то в администрации губернатора и в правительстве, кажется, нет и этого. Подтверждение тому постоянные упреки со стороны парламентариев в необходимости принимать законопроекты от исполнительной власти в пожарном режиме. Только подготовка к очередному бюджетному циклу и контроль за исполнением ключевого финансового документа выделяются на этом фоне своей планомерностью и размеренностью, но и тут вносимые изменения редко оставляют время «на подумать».
Правило №2
Если появление регионального законопроекта обусловлено федеральной повесткой, то исполнительная власть может позволить себе чуть ли не ультимативную риторику и зачастую пренебрегает качеством и глубиной проработки вносимых законопроектов, по максимуму загружая работу между чтениями. Вопрос о снятии таких законопроектов в первом чтении даже не ставится, точнее, такие предложения могут быть озвучены (например, в случае законопроекта № 3 приведенного ниже списка это сделала депутат Дарья Эйсфельд), но до голосования дело не доходит.
Правило №3
Смотрим на субъекта законодательной инициативы. Особенно, когда парламенту нужно выбирать из нескольких законопроектов. У депутатов почти нет шансов на одобрение собственных инициатив при наличии альтернативной законотворческой позиции правительства или администрации губернатора, законопроекты последних принимаются всегда. Именно исполнительная власть последние 15 лет является главным законотворцем (так, в 2013 году Законодательным собранием края было принято более 60 законопроектов, внесенных губернатором, и порядка 25 от имени отдельных депутатов, их групп и комитетов ЗС). Однако если законопроект вносится фракцией «Единая Россия» или от имени комитета ЗС, то он приравнивается по статусу к инициативам исполнительной власти. Такая ситуация была в случае рассмотрения закона о государственно-частном партнерстве в Пермском крае, который все равно был срезан после принятия в первом чтении в ожидании появления аналогичного федерального закона. Тогда имелся проект депутата Алексея Луканина и рамочный законопроект «Единой России», выбор был сделан в пользу более простого и менее содержательного партийного законопроекта.
В одиночку внести законотворческое предложение может себе позволить только матерый депутат, а главными аргументами тут являются интересы его избирателей, как в случае депутата Ильи Шулькина. Можно рассчитывать на прохождение инициативы, если она находится в медиаповестке дня (перераспределение средств со значимых инфраструктурных объектов, помощь или сопротивление сворачиванию предыдущего курса в культурной политике и т. д.). Не стоит забывать и про группы лоббирования. Самый яркий пример последнего времени, когда депутаты-промышленники (Виктор Чичелов, Армен Гарслян) неоднократно вносили законопроект о предоставлении налоговой льготы ОАО «Газпром».
Встречаются и предложения, которые в тщательности проработки не уступают, а порой и превосходят правительственные. Но здесь либо сам депутат должен быть экспертом (например, Олег Жданов в области развития ресурсоснабжающей инфраструктуры, юрист Лилия Ширяева, экономисты Елена Зырянова и Елена Гилязова), либо иметь высококвалифицированных помощников, либо обладать возможностью привлекать сторонних экспертов (Алексей Бурнашов, Дмитрий Скриванов, Алексей Луканин и др.). Если они и проходят, то с минимальным перевесом при голосовании.
Можно не обращать внимания на законопроекты, вносимые муниципалитетами, как правило, это бюрократические вопросы разграничения имущества территорий или установление границ судебных участков.
Правило №4
Название передает сущность законопроекта, его душу и настроение, а также дает понять, хотят ли его скрыть от посторонних. Большинство законопроектов изменяют или дополняют уже существующие. Если название звучит коротко и ясно, то, скорее всего, речь идет о формировании нового института, таких законов бывает два-три в год, все они «политические» и тесно связаны с федеральной повесткой. Если название исключает возможность моментального улавливания смысла и начинается со слов типа: «О внесении изменений в закон Пермского края «О внесении изменений в Закон Пермского края», а его инициатором является губернатор или правительство, то стоит ждать подвоха, такие законы могут нести реальную угрозу. Именно в них можно найти положения о секвестровании бюджета, урезании госпрограмм, изменение избирательного законодательства и прочие нежелательные для огласки вещи.
Правило №5
При рассмотрении важно, поддерживает ли законопроект правительство и профильный комитет, если нет ни того ни другого, проект не примут. Если же в законопроекте присутствует несвязная речь или полная бессмыслица, то его отфильтрует уже в самом начале правовое управление аппарата ЗС.
В заключение приведем пять законопроектов, которые станут ключевыми в повестках заседаний Законодательного собрания в ближайшие полгода. В качестве критериев рейтинга были выделены масштабы перемен, которые предусматривает закон (изменение действующих институтов или создание новых, охват потенциальных адресатов закона), а также мнение самих парламентариев и экспертов о значимости тех или иных проектов законов.
1. Реформа местного самоуправления, наконец, перешла в формат обсуждения на уровне законопроектов. Изменения неизбежны и коснутся всей системы местного самоуправления в крае. Уже рассмотрен и принят в двух чтениях «порядок предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований Пермского края из бюджета Пермского края на реализацию приоритетных муниципальных проектов (программ) в рамках приоритетных региональных проектов и инвестиционных проектов (целевых программ)». До 1 января 2014 года субсидии местным бюджетам распределялись по принципу подушевого финансирования в соответствии с региональным законом, после его отмены субсидии направлялись по усмотрению специальной конкурсной комиссии. Новый законопроект разработан на основании ранее действовавшего, но более подробно закрепил принципы предоставления субсидий, направления и размер софинансирования.
Но по-настоящему перенастроить всю административную систему местного самоуправления призван законопроект «О порядке формирования, организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований в Пермском крае». Уже имеется четыре варианта законопроектов (от имени депутатов Алексея Бурнашова, Алексея Луканина и Ильи Шулькина, а также от Совета муниципальных образований Пермского края). Ключевым пунктом в каждом из них является наличие или отсутствие сити-менеджера в структуре местной власти. Пока нет проекта от исполнительной власти края, но известно ее желание видеть модель с избранием главы из числа депутатов местного парламента и должностью сити-менеджера. Вероятно, правительством будет поддержан один из уже внесенных проектов закона, из которых повсеместное внедрение подобной модели предусматривает лишь инициатива Совета.
2. Изменения в закон «О системе капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Пермского края». Правительство предлагает продлить срок вступления в силу нормы о начале уплаты жителями Пермского края взносов на капитальный ремонт (не раньше марта 2015 года). Депутаты в восторге, особенно Вадим Чебыкин.
3. «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края и проектов муниципальных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизе нормативных правовых актов Пермского края и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности». Его появление должно было состояться еще в июле 2013 года. Однако внесен на рассмотрение ЗС и принят в первом чтении (правительство наивно надеялось на принятие сразу в двух) только в конце августа текущего года. Предложенный правительством проект не содержит самого порядка оценки регулирующего воздействия и проведения экспертизы. Депутаты уже готовят кипы поправок, по сути, между чтениями нужно подготовить абсолютно новый документ.
4. Внесение изменений в закон Пермского края «Об административных правонарушениях в Пермском крае» актуализирует законодательство в данной сфере. В частности, планируется отменить такой вид наказания, как предупреждение, и увеличить штрафные санкции за торговлю в неустановленных местах.
5. Изменения в закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае» уже приняты в первом чтении и ввели «уравниловку» при субсидировании муниципалитетов, при этом к средним значениям доходов самых богатых муниципалитетов планируется подтягивать все остальные, видимо, за счет первых. Также планируется предоставить право депутатам устанавливать порядок рассмотрения проектов государственных программ Пермского края.
За рамками обозначенных законопроектов осталось утверждение бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 – 2017 годов.
