Об основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти в рамках реализации задач межведомственной комиссии по стимулированию экономического роста

Доклад заместителя губернатора области Н. Ю. Белых "Об основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти в рамках реализации задач межведомственной комиссии по стимулированию экономического роста".
Для решения проблем стимулирования экономического роста создана межведомственная комиссия. Соответствующее распоряжение подписано 28 сентября.
Задачами межведомственной комиссии является стимулирование экономического роста в Пермской области путем формирования благоприятного инвестиционного климата в регионе, поддержки разработки и реализации инвестиционных проектов, содействия структурной перестройке экономики области.
Функция комиссии – обеспечить слаженную работу органов власти по приоритетным направлениям экономического развития. О структуре комиссии я скажу далее, отмечу лишь, что к ее работе будут привлекаться все органы власти, оказывающие влияние на экономику, а не только перечисленные в распоряжении.
Краткая характеристика экономической ситуации
Первым шагом в работе комиссии стал анализ экономического развития Пермской области.
Динамика большинства основных макроэкономических показателей развития области за последние 4 года складывается ниже среднероссийского уровня.
Была рассмотрена структура и динамика валового регионального продукта области в 2001-2002 годах и проведено их сравнение с соответствующими показателями наиболее развитых регионов – соседей (Республик Башкортостан и Татарстан, Нижегородской, Самарской и Свердловской областей).
Основные выводы по результатам анализа следующие.
1. Темпы роста среднедушевого ВРП области (2002 к 1999) несколько ниже средней по названной группе регионов (учитывая предварительные итоги 2003 года это отставание усилится). Темп роста лидера (Нижегородской области) составляет 2,57 против 2,1 по области (в среднем 2,15).
2. При сравнении темпов роста отраслевых составляющих ВРП обращает внимание резкое отставание области в сфере сельского и лесного хозяйства. В это сфере рост ВРП, отнесенного на душу населения, составил 1,25 (2002 к 1999) при среднем по группе 1,86. Недополученный объем ВРП оценивается в 4,2 млрд. руб. или 2,2% роста ВРП.
3. По остальным компонентам ВРП темп роста в расчете на душу населения в целом соответствует средним значениям. Вместе с тем, в ряде случаев имеет место существенное отставание:
- строительство: темп роста по области 2,59 (2002 к 1999) против 4,17 у лидера (Самарской области). Недополученный объем ВРП оценивается в 6,2 млрд. руб. или 3,2% роста ВРП;
- торговля и общественное питание: темп роста по области 2,14 (2002 к 1999) против 5,8 у лидера (Нижегородской области). При целевом значении ВРП торговли и общественного питания на душу населения в 10 тыс. руб., недополученный объем ВРП оценивается в 7,5 млрд. руб. или 3,8% роста ВРП.
Таким образом, неэффективная политика в отдельных отраслях стоила области 2,3% среднегодовых темпов роста.
Как видно из графика, характеризующего структуру и динамику развития валового регионального продукта (ВРП), его рост ограничивается ежегодно возрастающей долей промежуточного потребления (товары и услуги, которые полностью потребляются в процессе производства) в общем выпуске товаров и услуг, т.е. экономический эффект в отраслях экономики, в которых занято большинство населения области (промышленность, сельское хозяйство) уменьшается. В результате добавленная стоимость (разница между выпуском и промежуточным потреблением) сужается, в том числе её основные составляющие – зарплата, прибыль, амортизация, как основные источники инвестиций.
Одним из самых главных факторов, ограничивающих экономический рост в области, является нехватка инвестиций в экономику области на фоне их стабильного сокращения на протяжении ряда лет.
Развитие промышленного производства в области во многом зависит от внешнеэкономической конъюнктуры, сложившейся на мировых рынках сырья и материалов, т.к. ведущие её отрасли ориентированы на экспорт своей продукции (более 50% всей промышленной продукции, производимой в области). В итоге даже незначительное колебание мировых цен на сырьевые и энергетические ресурсы может привести к значительному ухудшению положения предприятий этих отраслей и как следствие потерям областного бюджета. Ситуацию усугубляет и тот факт, что именно в этих отраслях загрузка производственных мощностей подходит к критическому уровню – более 85%, что без дополнительных инвестиций может привести к их остановке.
Необходимость в инвестиционных вложениях испытывают все отрасли экономики и промышленности. В 2003 году степень износа основных производственных фондов в экономике области составил более 46 %, в том числе в промышленности 52 процента.
Более того, окончание реализации некоторых крупных проектов в области в 2004 году ставит под вопрос динамику инвестиций в 2005 году.
Отличительной особенностью нынешнего этапа развития экономики является то, что на фоне социальной бедности (многодетные и неполные семьи с детьми, семьи с иждивенцами, одинокие пенсионеры, инвалиды) усиливается экономическая бедность, когда работоспособные граждане не могут обеспечить себе социально приемлемый уровень благосостояния из-за низкой заработной платы или задержек с ее выплатой.
Принимая во внимание, что заработная плата является основным источником доходов большинства населения, вполне естественно, что ситуация, сложившаяся на рынке труда, оказала доминирующее влияние на масштабы распространения бедности в период экономических преобразований.
Изменение профиля бедности, а именно появление категории «работающей бедноты», связано в первую очередь с невысокими конкурентными позициями отечественного производства, низкой производительностью труда и слабой его организацией, превалированием низкооплачиваемых рабочих мест и дефицитом специалистов требуемой квалификации.
Большинство предприятий области, несмотря на нынешний экономический подъем, пока проигрывают в международной конкуренции – больше половины потребляемых населением товаров текстильной, легкой, пищевой, обувной промышленности ввозится из-за рубежа.
Тенденцией, характерной для социально-трудовой сферы, является также рост региональной дифференциации уровня жизни населения. Региональный аспект бедности обусловлен различиями в экономическом потенциале территорий, преобладанием в отдельных территориях нерентабельных предприятий депрессивных секторов экономики, слабой адаптацией населения к новому типу экономических отношений, неудовлетворительной структурой занятости. Так, в 2003 году уровень среднемесячной заработной платы работников половины территорий области был в 1,5-2 раза ниже, чем в среднем по области, при этом в 10 из них заработная плата соответствовала одной величине прожиточного минимума (2176 рублей).
Цели стимулирования экономического роста
С учетом проведенного анализа была построена система целей и целевых показателей. Основными целевыми показателями, характеризующими экономический рост, выбраны:
- валовой региональный продукт как характеристика экономического роста непосредственно;
- показатель благосостояния населения как характеристика качества экономического роста (экономический рост, усугубляющий социальное неравенство, не может быть признан приемлемым).
Пока сформулирован целевое значение для ВРП - 7,2% в год (задача удвоения ВВП раз в 10 лет). Будут сформулированы задачи и по объему инвестиций и по благосостоянию населения.
Очевидно, что озвученные целевые показатели являются комплексными, на их решение работают все органы власти. Это показатели, при помощи которых граждане оценивают власть. Использовать их для управления напрямую невозможно. Поэтому на втором уровне разрабатывается система более конкретных показателей, характеризующих состояние в тех или иных отраслях.
В первую очередь, это показатели добавленной стоимости, на основе которых формируется ВРП. Добавленная стоимость рассматривается одновременно в отраслевом разрезе и в разрезе источников. Т.е. в результате мы получим целевые показатели фонда оплаты труда, инвестиций, налогов и т.д. в промышленности, транспорте, сельском хозяйстве и т.д.
Помимо перечисленных, планируется использовать на втором уровне и другие интегральные показатели, такие как отток капитала, внешнеэкономический оборот, оборот с другими регионами, доля теневой экономики и т.д. Здесь же мы планируем ввести и систему показателей благосостояния населения: доля, живущих за чертой бедности, дифференциация доходов и т.д.
Именно в терминах перечисленных показателей и будут сформулированы основные задачи перед органами власти в рамках МВК. С учетом того, что было сказано, особое внимание будет уделено показателям инвестиций. Как уже было сказано, основные перспективы экономического роста связаны именно с новыми производствами и новыми проектами.
В результате мы должны выйти на четко понимаемые нами показатели, на которые мы действительно можем влиять. Каждому руководителю должно быть понятно, какие перед ним стоят задачи по росту добавленной стоимости и по заработной плате в отрасли. И должно быть понятно, как влиять на эти показатели.
На последнем уровне указанные экономические показатели, должны быть трансформированы в показатели, понятные гражданам: число новых рабочих мест и новых производств, число открытых гостиниц, ресторанов и т.д. Эти задачи будут ставиться уже внутри МВК перед каждым органов власти. Здесь мы должны сформулировать наши результаты предельно конкретно.
Подводя итоги формулированию целей, отмечу, что целью МВК будет стимулирование экономического роста, а не сам рост. Мы подведем лошадь к воде, но заставить ее пить мы не сможем.
Инструменты и направления экономической политики
Для достижения поставленных целей будут задействованы все доступные инструменты налоговой и тарифной политики, политики бюджетных расходов и оказания бюджетной поддержки, привлечение займов, привлечение федеральных финансовых средств и лоббирование интересов предприятий Пермской области в федеральных ведомствах и национальных компаниях, политики в сфере управления государственной собственностью и земельными ресурсами, выдача лицензий, установление нормативов, иные административные процедуры.
Соответственно, использование инструментов будет организовано по двум направлениям. Первое – создание общих благоприятных условий для развития экономики в целом. Второе – формирование и реализация структурной политики в отношении развития приоритетных отраслей (точек роста).
Общеэкономическая политика
Основные задачи общеэкономической политики формулируются в терминах инвестиционной привлекательности. Основная цель общеэкономической политики заключается в развитии эффективных производств вне зависимости от их структурной принадлежности.
Общеэкономическая политика направлена на снижение издержек на ведение бизнеса на территории области, целенаправленное привлечение инвестиций и расширение рынков сбыта предприятий.
Для снижения издержек на ведение бизнеса предлагается использовать инструменты налоговой и тарифной политики и политики управления государственной собственности (земельными ресурсами).
Для целенаправленного привлечения инвестиций необходимо организовать работу по привлечению федеральных финансовых средств и систему адресной поддержки инвестиционных проектов.
В сфере расширения рынков сбыта: лоббирование заказов предприятиям области со стороны федеральных структур и крупнейших национальных компаний.
Представляется очевидным, что одних мер общеэкономической политики не достаточно для достижения стоящих целей. Так, на сегодняшний день эффективные производства сосредоточены в достаточно узком секторе экономики, связанном с добычей и первичной переработкой невозобновимых природных ресурсов.
При этом, данный сектор не в состоянии задействовать имеющийся трудовой потенциал области. Результатом такой ситуации является резкий разрыв в доходах населения, о чем уже говорилось. В этих условиях необходимо обеспечить диверсификацию структуры экономики, стимулируя опережающее развитие отраслей, ориентированных на внутренний рынок.
Структурная политика
Структурная политика нацелена на увеличение инвестиций путем решения специфических проблем для ограниченного круга секторов с наибольшим потенциалом роста.
Точки роста предлагается выделить на основе анализа отраслевой и экономической структуры ВРП. В настоящее время проведен предварительный анализ, который позволил выделить следующие структурные приоритеты:
- жилищное строительство, коммунальное обслуживание и производство сопутствующих материалов и оборудования;
- агропромышленный сектор и пищевая промышленность;
- лесопромышленный комплекс и соответствующие отрасли машиностроения;
- транспортная инфраструктура (дорожное строительство, реконструкция водного пути, развитие железнодорожных перевозок, развитие аэропорта);
- туризм и инфраструктура гостеприимства;
- малое предпринимательство.
В отношении данных отраслей существует определенное понимание и, главное, явные инструменты воздействия на них.
В рамках направления структурной политики предлагается создать и систему взаимодействия с крупнейшими предприятиями области, позволяющую оценивать текущую ситуацию на них и перспективы развития. Данная система должна тесно взаимодействовать с системой лоббирования интересов пермских предприятия на федеральном уровне, а также служить основой для взаимодействия с собственниками данных предприятий.
Вместе с тем, перечисленные сектора не исчерпывают перспективные точки роста. Очевидно, что одной из перспективных зон роста являются машиностроительные отрасли промышленности. Вместе с тем, в данных отраслях очевидных инструментов регулирования на областном уровне нет, что многократно повышает требования к системе управления (работа с собственниками, федеральными структурами и национальными и транснациональными корпорациями).
Необходимость использования различных инструментов при реализации структурных приоритетов привела к мысли о матричной системе управления. Предлагается дополнить систему органов власти, как правило, ориентированных на использование отдельных инструментов, системой проектных офисов. Перед каждым проектным офисом стоит задачи разработки политики стимулирования в соответствующем кластере и отрасли. В состав проектного офиса включаются представители всех заинтересованных подразделений.
Механизм реализации
В результате необходимо получить конфигурацию целей экономической политики в разрезе секторов и процессов, инструментов, в том числе общеэкономических, специальных и отраслевых, и распределения ресурсов, обеспечивающих выход на заданные количественные и качественные параметры экономического роста.
Необходимо изначально допускать возможность корректировки и самих целей в случае, если вышеуказанное конфигурации для их достижения подобрать не удается либо такая конфигурация не является приемлемой.
Очевидно, что означенная работа требует проведения значительного объема аналитических и прогнозных расчетов исходя из разных сценариев развития мировой и российской экономики, а также региональной экономической политики.
Результатом такой работы должна стать разработка Программы социально-экономического развития Пермского края до 2015 года и организационная структура ее реализации. Программа должна затрагивать общерегиональные, отраслевые и территориальные аспекты развития экономики, включать схему развития и размещения производительных сил, развития транспортной и инженерной инфраструктуры на территории края.
Программа должна предусматривать два или три варианта развития в зависимости от фундаментальных сценариев развития мировой и российской экономики.
Для реализации предложенной схемы необходимо наличие в системе управления мощного координирующего органа, осуществляющего целеполагание в экономической сфере, разрабатывающего инструментарий экономической политики и выступающего заказчиком по отношению к отраслевым ведомствам и агентствам.
В качестве такого штаба мы предлагаем использовать главное управление экономики. Для этого считаем необходимым провести в ближайшее время реструктуризацию данного ведомства с присоединением служб, занимающихся инвестициями и предпринимательством. В рамках этой работы необходимо усилить и прогнозно-аналитический блок как центр разработки и в перспективе управления среднесрочной программой. Для этого необходимо задействовать и возможности уже созданной областной информационно-аналитической системы. ОИАС будет служить базовым инструментом в реализации задач МВК по стимулированию экономического роста.
Другим важным элементом является организация системы планирования. На уровне МВК будут рассматриваться основные направления реализации политики в той или иной сфере. Согласованная политика будет выносится на утверждение на уровень губернатора. В этой части мы готовы до конца октября выйти с обсуждением развития кластера туризма и гостеприимства, кластеров в сфере лесопромышленного комплекса, малого предпринимательства, до конца ноября – кластеров природопользования, до конца года – общесистемного направления (концепции среднесрочной программы). По вопросам промышленности и строительства понимание мы сейчас только формируем.
Непосредственно работа будет строиться на основе ежеквартальных планов проектных офисов и подразделений, связанных между собой.
Безусловно, предложенная схема задач органов власти является на данный момент весьма общей. Этому есть ряд объективных предпосылок. Для формирования четких планов и задач необходимо наличие четко понимаемой отраслевой политики и существующих ограничений. Далеко во всех отраслях такая политика существует.
Конечные результаты
До конца 2004 года мы планируем сформулировать отраслевую политику и выйти на планы мероприятий для каждой отрасли и конкретные конечные результаты. В сфере инвестиций задачи на 2005 год следующие.
1) Начать реализацию (разработать проекты, выполнить предусмотренные процедуры государственной поддержки и подписать инвестиционные соглашения, приступить к работам) 5-6 проектов со средним объемом инвестиций 600 млн. руб. каждый и сроком осуществления инвестиций в 3 года в отраслях: химия и нефтехимия, машиностроение, лесопереработка, строительство и стройматериалы, металлургия, туризм.
2) Подготовить к реализации (разработать проект, оговорить пути сотрудничества и подписать меморандум) 2-3 проекта с объемом инвестиций от 1,5 до 3 млрд. рублей каждый. Одной из возможных отраслей является лесопереработка.
3) Начать реализацию (подготовить проект, выполнить процедуры, предоставить финансирование, начать работы) 4-5 наукоемких проектов с финансированием 60-100 млн. рублей каждый. Создать инфраструктуру, позволяющую рассматривать область как площадку реализации инновационных проектов в масштабе страны.
4) подготовить условия для создания особых экономических зон в области.